文/中國政府網、投行事兒哥、結構化金融

摘 要

5月28日電 據中國政府網消息，國務院近日印發《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》(以下簡稱《意見》)。

國務院重磅宣布：積極支持符合條件的國家級經開區開發建設主體IPO！！除此之外，還有支持并購重組、支持股權融資等多項重大利好！！

據百度百科顯示，目前全國有219個國家級經開區（后附名單），對于每個區可以有多少建設主體可IPO，國務院的這份文件里并沒有進行限制，因此理論上每個經開區都可以有多家建設主體上市！！

如此算下來，一個上千家規模的擬IPO群體已經初具雛形！！！

點 評（宋光輝）

以下點評節選自本微信平臺之前發布的文章：深度|融資平臺轉型往哪走？從“基礎設施”走向“私募股權基金”！

國內的城市化與工業化的進程中，融資平臺的價值在于以國企的身份，與正規金融合作，發揮金融的職能，彌補了財政缺位的空當。

中國經濟發展對于政府投資的需求，和當前財政對于政府投資的供給，這兩者之間的差額，由融資平臺提供。這是融資平臺存在的價值。

然而，融資平臺在野蠻生長的發展過程中，也帶來的很多的問題。這引起了國家的重視以及相應的規范治理。由于國家對于融資平臺的各類規范，融資平臺的作用發揮，相比之前受到諸多限制。另一方面，隨著很多地方的工業化和城市化進程逐步完成，融資平臺繼續原有的基礎設施開發、土地運作和招商引資的業務模式，對于地方經濟發展的作用越來越小。

城投公司在思考自身存在的意義的同時，也在逐步尋找新的發展方向，做出很多有益的嘗試。比如：

• 有的融資平臺企業通過參與產業基金運作的方式，扶植地方產業。

• 有的融資平臺在積極發展實體產業，轉型產業類國企，比如說收購貿易類企業或進行產業投資，以做大做實自身資產負債表和提升現金流規模。

• 有的融資平臺還收購并且控制上市公司，試圖將自已打造成資本運作平臺。

• 也有的融資平臺反其道而行，削減原有業務，逐步償還原有負債或是保持原有債務不增，計劃退出歷史舞臺，等等。

那么，融資平臺未來的方向在哪？

這既是融資平臺關心的事情，也是金融機構非常關注的問題。

未來融資平臺仍然將在中國經濟發展中發揮重要作用。融資平臺的業務模式仍然是通過自身的信用以及隱含的地方政府信用，融入低成本的資金，進行投資，提供核心生產要素以扶持地方產業發展。只是，投資的方向將發生變化。

和之前十年不同的是，在原來的工業化和城市化的進程中，融資平臺的投資主要集中在基礎設施和土地開發，為經濟發展提供“土地”這一生產要素。

在未來的十年里，融資平臺的投資主要將集中在創新產業企業的股權，為經濟發展提供“企業家才能”和“創新要素”這類生產要素。對于中西部等目前仍然處于工業化城市化進程的區域，融資平臺仍然維持過往十年的原有模式

新型形勢下融資平臺的業務模式探討及金融機構的業務機會

1?  繼續舉債，擴張資產負債表

當前市場化的主體難以起到對于創新經濟領域進行投資的一個很重要的原因是，當前國內的私募基金募集資金難度非常高。這是由國民的風險偏好特性所決定的。中國的投資者大量資金都是投向于存款等固定收益類的金融產品，期待強主體的剛性兌付。

私募股權資金募集困難，這是市場失靈的表現。這為融資平臺向私募股權基金業務的轉型發展提供了機遇，同時也證明融資平臺向私募股權基金轉型的必要性和重要意義。

融資平臺經過近十年的發展，目前已經形成了較高的信用，能夠低成本的獲得巨量資金。這可以解決私募股權基金的募集難題。未來融資平臺要繼續發揮這一優勢，積極拓寬各類融資渠道，做大做強資產負債表。

金融機構要堅信融資平臺對于中國經濟的系統重要性，堅定信仰。創新各類基于融資平臺信用的融資工具，充分挖掘政策限制下的業務潛力。

2?  構造產業基金和私募股權基金，在區域內進行投資，引導創新產業集聚

為了有效進行股權投資，地方融資平臺需要打造私募基金平臺，引入市場化專業股權基金管理機構，將募集的提供給這些機構進行管理，在保證資金投向符合區域產業政策和滿足地方政府利益取向的基礎上，充分發揮專業機構在特定產業領域的經驗優勢和資源優勢。

由于國內金融機構的產融結合仍然相對較弱，產業資本相比金融資本對于自身行業的理解與實務操作經驗相對要更強，因此國內的產業資本，大型行業龍頭等企業，將填補金融機構的職能，圍繞行業上下游及相關領域進行投資，在很大程度上發揮起國外投資銀行的職能。

作為地方政府大力引進的產業，融資平臺能夠為產業資本成立產業基金提供平層資金，共擔風險和收益，也可以為基金向銀行等金融機構募集優先級資金提供信用支持。

當前有很多地方政府融資平臺已經往這方面轉型，但是都是零星的區部的嘗試，沒有在全國范圍內形成像基礎設施投資那樣的普遍模式。

同時平臺投資股權，相比基礎設施面臨著較大的決策風險。現有的決策體制，使得地方政府官員很難承受股權投資失敗的后果。

其實，從股權價值來看是失敗的股權投資和基礎設施的投資，對于政府的成本是一樣的。因為對于地方政府而言，基礎設施也好，股權投資也好，回報不是從基礎設施或者股權投資本身來獲得，而是通過集聚的產業來獲得。

設立工業園區修建基礎設施去招商引資，基礎設施本身無法產生現金流，而且隨著時間會折舊。投資的現金流回收，最終需要依靠落地園區的企業產生的稅收及增加就業帶來的住宅土地出讓收入等。而目前基礎設施相對不再稀缺，地方政府仍然增加基礎設施的供給，無法形成創新產業的集聚，現金流無法回收。

而通過為產業基金提供資金或是直接投資企業股權，更有利于產業集聚。雖然從經濟的角度去看，投資基礎設施和投資股權投資，沒有明顯差別。但是：

• 從會計的角度，基礎設施即使投資再沒有效率，仍然可以按照投資成本體現在平臺的資產負債表上。

• 而股權投資一旦失敗，融資平臺的財務報表馬上體現巨額虧損，相關決策主體需要為此承擔責任。

一個有名的例子就是成都投資錘子手機。雖然這筆投資最終稱不上成功，顯然對于引入手機產業來講，成都投資錘子手機的作用要大于在成都高新區再多修一條路。但是修路不會產生賬面的虧損，而股權投資卻會。

未來如何解決融資平臺的這一現實問題，是金融機構能夠獲得業務機會的關鍵。這既需要地方政府轉變理念，也需要精妙的制度設計和可執行的方案。

3?  控股上市公司，打造資本運作平臺。

融資平臺如果完全依靠自身信用進行債權融資，進行股權類投資，將會對自身信用產生很大的壓力進而會反過來影響自身的融資能力。

因此，融資平臺需要借助資本市場的力量，形成：“舉債獲得現金－投資私募股權－并購市場退出獲得股票－股票變現獲得現金”的良性循環發展。

這種良性循環發展模式，實際上就是國外像高盛這樣的投資銀行的業務發展模式。這個模式和融資平臺之前的土地運作模式，本質上是一樣的。

之前的模式是：“舉債獲得現金－投資一級土地－國土部門獲得土地產證－土地證變現獲得現金”。

筆者將前者稱為“股權的證券化”，后者稱為“土地的證券化”。

由于在中國股票市場融資需要審批，受政策影響重大，從而退出存在很大不確定性。因此，融資平臺需要控股上市公司，將控股的上市公司作為自身的資本運作平臺。

去年以來，股票市場暴跌的形勢使得很多國有企業無心插柳的獲得民營企業的上市公司控制權。這其中，也有部分融資平臺企業，只是這些融資平臺只是出于救市或是搏個股價低位的套利機會，沒有上升到自身戰略的高度。

根據本文對于融資平臺在新形勢下的職能分析，未來融資平臺公司控股一家甚至多家上市公司，將成為主流。

融資平臺在新經濟形勢中的資本市場運作，和之前的土地市場運作不同，需要更多金融機構的參與。

之前的土地市場運作，相關領域由各地國土部門管理，基本由本地政府掌握。土地有區域壟斷特性，供給受到控制，原有房產泡沫下銷售基本沒有問題。除了向金融機構進行外部融資，融資平臺自身可以搞定一切。

資本市場，相關領域由中央金融管理部門管理，本地政府基本沒有影響力，需要依托專業機構的力量進行政策溝通。股票是全國性的市場，供給端競爭激烈，銷售需要依靠證券公司等專業機構。

附件一

《國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》

國發〔2019〕11號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為著力構建國家級經濟技術開發區（以下簡稱國家級經開區）開放發展新體制，發展更高層次的開放型經濟，加快形成國際競爭新優勢，充分發揮產業優勢和制度優勢，帶動地區經濟發展，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

（略）

（二）基本原則。

（略）

二、提升開放型經濟質量

（三）拓展利用外資方式。支持國家級經開區提高引資質量，重點引進跨國公司地區總部、研發、財務、采購、銷售、物流、結算等功能性機構。地方人民政府可依法、合規在外商投資項目前期準備等方面給予支持。支持區內企業開展上市、業務重組等。（商務部、證監會等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（四）優化外商投資導向。對在中西部和東北地區國家級經開區內從事鼓勵類項目且在完善產業鏈等方面發揮重要作用的外商投資企業，可按規定予以支持。（各有關省級人民政府按職責分工負責）實行差異化的區域政策，相關中央預算內投資和中央財政專項轉移支付繼續向中西部欠發達地區和東北地區老工業基地傾斜。（發展改革委、財政部等單位按職責分工負責）地方人民政府可統籌上級轉移支付資金和自有資金，對符合條件的中西部欠發達地區和東北地區老工業基地區域內國家級經開區基礎設施建設、物流交通、承接產業轉移、優化投資環境等項目，提供相應支持。（發展改革委、財政部、商務部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（五）提升對外貿易質量。支持符合條件的國家級經開區申請設立綜合保稅區。（商務部、海關總署等單位按職責分工負責）充分運用外經貿發展專項資金等，支持符合條件的國家級經開區建設外貿轉型升級基地和外貿公共服務平臺。（財政部、商務部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）支持國家級經開區推進關稅保證保險改革。（海關總署、稅務總局、銀保監會等單位按職責分工負責）

三、賦予更大改革自主權

（六）深化“放管服”改革。支持國家級經開區優化營商環境，推動其在“放管服”改革方面走在前列，依法精簡投資項目準入手續，簡化審批程序，下放省市級經濟管理審批權限，實施先建后驗管理新模式。深化投資項目審批全流程改革，推行容缺審批、告知承諾制等管理方式。全面開展工程建設項目審批制度改革，統一審批流程，統一信息數據平臺，統一審批管理體系，統一監管方式。（發展改革委、住房城鄉建設部、市場監管總局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（七）優化機構職能。允許國家級經開區按照機構編制管理相關規定，調整內設機構、職能、人員等，推進機構設置和職能配置優化協同高效。優化國家級經開區管理機構設置，結合地方機構改革逐步加強對區域內經濟開發區的整合規范。地方人民政府可根據國家級經開區發展需要，按規定統籌使用各類編制資源。（中央編辦、財政部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（八）優化開發建設主體和運營主體管理機制。支持地方人民政府對有條件的國家級經開區開發建設主體進行資產重組、股權結構調整優化，引入民營資本和外國投資者，開發運營特色產業園等園區，并在準入、投融資、服務便利化等方面給予支持。（商務部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）積極支持符合條件的國家級經開區開發建設主體申請首次公開發行股票并上市。（證監會等單位負責）

（九）健全完善績效激勵機制。支持國家級經開區創新選人用人機制，經批準可實行聘任制、績效考核制等，允許實行兼職兼薪、年薪制、協議工資制等多種分配方式。支持國家級經開區按市場化原則開展招商、企業入駐服務等，允許國家級經開區制定業績考核辦法時將招商成果、服務成效等納入考核激勵。（財政部、人力資源社會保障部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（十）支持開展自貿試驗區相關改革試點。支持國家級經開區按程序開展符合其發展方向的自貿試驗區相關改革試點。在政府職能轉變、投資貿易便利化等重點領域加大改革力度，充分發揮國家級經開區輻射帶動作用。（商務部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

四、打造現代產業體系

（十一）加強產業布局統籌協調。加強上下游產業布局規劃，推動國家級經開區形成共生互補的產業生態體系。國家重大產業項目優先規劃布局在國家級經開區。充分發揮中央層面現有各類產業投資基金作用，支持發展重大產業項目。地方人民政府要對國家級經開區推進主導產業升級予以適當支持。（發展改革委、工業和信息化部、財政部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（十二）實施先進制造業集群培育行動。支持國家級經開區創建國家新型工業化產業示范基地，堅持市場化運作、內外資企業一視同仁，培育先進制造業集群。加快引進先進制造業企業、專業化“小巨人”企業、關鍵零部件和中間品制造企業，支持企業建設新興產業發展聯盟和產業技術創新戰略聯盟。（發展改革委、工業和信息化部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）加強與相關投資基金合作，充分發揮產業基金、銀行信貸、證券市場、保險資金以及國家融資擔保基金等作用，拓展國家級經開區發展產業集群的投融資渠道。（發展改革委、工業和信息化部、財政部、人民銀行、銀保監會、證監會等單位按職責分工負責）鼓勵國家級經開區內企業承擔智能制造試點示范項目，鼓勵企業研發、采購先進設備、引進人才、國際化發展等。（地方各級人民政府按職責分工負責）

（十三）實施現代服務業優化升級行動。地方人民政府可結合地方服務業發展實際，利用現有政策和資金渠道，支持在符合條件的國家級經開區內發展醫療健康、社區服務等生活性服務業，以及工業設計、物流、會展等生產性服務業。（發展改革委、民政部、財政部、商務部、衛生健康委等單位與各省級人民政府按職責分工負責）

（十四）加快推進園區綠色升級。充分發揮政府投資基金作用，支持國家級經開區加大循環化改造力度，實施環境優化改造項目。（發展改革委、財政部、商務部等單位與各省級人民政府按職責分工負責）支持國家級經開區創建國家生態工業示范園區，省級人民政府相應予以政策支持。在符合園區規劃環評結論和審查要求的基礎上，對國家生態工業示范園區內的重大項目依法簡化項目環評內容，提高審批效率。依法推進國家級經開區規劃環境影響評價工作。（生態環境部、商務部等單位與各省級人民政府按職責分工負責）

（十五）推動發展數字經濟。鼓勵各類資本在具備條件的國家級經開區投資建設信息技術基礎設施，省級人民政府可將此類投資納入當地數字經濟發展規劃并予以支持。支持國家級經開區內企業創建數字產業創新中心、智能工廠、智能車間等。（中央網信辦、發展改革委、工業和信息化部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（十六）提升產業創新能力。鼓勵國家級經開區復制推廣自貿試驗區、自主創新示范區等試點經驗，率先將國家科技創新政策落實到位，成效明顯的可加大政策先行先試力度，打造成為科技創新集聚區。在服務業開放、科技成果轉化、科技金融發展等方面加強制度創新。對新興產業實行包容審慎監管。（科技部、商務部、人民銀行、市場監管總局、知識產權局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）支持國家級經開區建設國家大科學裝置和國家科技創新基地。支持符合條件的國家級經開區打造特色創新創業載體，推動中小企業創新創業升級。（發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、商務部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）國家級經開區內科研院所轉化職務發明成果收益給予參與研發的科技人員的現金獎勵，符合稅收政策相關規定的，可減按50%計入科技人員工資、薪金所得繳納個人所得稅。（財政部、稅務總局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）鼓勵國家級經開區對區內企業開展專利導航、知識產權運營、知識產權維權援助等給予支持。（市場監管總局、知識產權局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）支持在有條件的國家級經開區開展資本項目收入結匯支付便利化、不動產投資信托基金等試點。（人民銀行、證監會、外匯局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

五、完善對內對外合作平臺功能

（十七）積極參與國際合作。支持國家級經開區積極探索與境外經貿合作區開展合作。支持中西部地區有關國家級經開區參與中國—新加坡（重慶）戰略性互聯互通示范項目“國際陸海貿易新通道”建設。（外交部、發展改革委、交通運輸部、商務部、海關總署等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（十八）打造國際合作新載體。在科技人才集聚、產業體系較為完備的國家級經開區建設一批國際合作園區，鼓勵港澳地區及外國機構、企業、資本參與國際合作園區運營。支持金融機構按照風險可控、商業可持續原則，做好國際合作園區的金融服務。鼓勵地方人民政府用足用好現有政策，依法、合規支持國家級經開區建設國際合作園區。（財政部、商務部、人民銀行、港澳辦、銀保監會、證監會、進出口銀行、開發銀行等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（十九）拓展對內開放新空間。鼓勵地方人民政府依法完善財政、產業政策，支持國家級經開區根據所在區域產業布局，增強產業轉移承載能力，開展項目對接。充分發揮外經貿發展專項資金作用，支持國家級經開區與邊境經濟合作區、跨境經濟合作區開展合作，共同建設項目孵化、人才培養、市場拓展等服務平臺和產業園區，為邊境經濟合作區、跨境經濟合作區承接產業轉移項目創造條件。省級人民政府要加大對共建園區基礎設施建設的支持力度。（發展改革委、財政部、自然資源部、商務部、人民銀行、銀保監會等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（二十）促進與所在城市互動發展。在保障信息安全的前提下，支持國家級經開區與所在地人民政府相關機構共享公共資源交易、人口、交通、空間地理等信息。國家級經開區可在國土空間基礎信息平臺的基礎上建設城市空間基礎信息平臺。（公安部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）推動國家級經開區完善高水平商貿旅游、醫療養老、文化教育等功能配套，規劃建設城市綜合體、中央商務區、專家公寓等。對公共服務重點項目，地方人民政府和國家級經開區可提供運營支持。支持有條件的國家級經開區建設國際化社區和外籍人員子女學校。（教育部、民政部、商務部、衛生健康委等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

六、加強要素保障和資源集約利用

（二十一）強化集約用地導向。支持國家級經開區開展舊城鎮、舊廠房、舊村莊等改造，并按規定完善歷史用地手續。積極落實產業用地政策，支持國家級經開區內企業利用現有存量土地發展醫療、教育、科研等項目。原劃撥土地改造開發后用途符合《劃撥用地目錄》的，仍可繼續按劃撥方式使用。對符合協議出讓條件的，可依法采取協議方式辦理用地手續。鼓勵地方人民政府通過創新產業用地分類、鼓勵土地混合使用、提高產業用地土地利用效率、實行用地彈性出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合供地等，滿足國家級經開區的產業項目用地需求。加強國家級經開區存量用地二次開發，促進低效閑置土地的處置利用。鼓勵新入區企業和土地使用權權屬企業合作，允許對具備土地獨立分宗條件的工業物業產權進行分割，用以引進優質項目。省級人民政府對國家級經開區盤活利用存量土地的，可給予用地指標獎勵。除地方人民政府已分層設立建設用地使用權的地下空間外，現有項目開發地下空間作為自用的，其地下空間新增建筑面積可以補繳土地價款的方式辦理用地手續。（自然資源部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（二十二）降低能源資源成本。支持省級人民政府在國家級經開區開展電力市場化交易，支持國家級經開區內企業集體與發電企業直接交易，支持區內電力用戶優先參與電力市場化交易。支持國家級經開區按規定開展非居民用天然氣價格市場化改革，加強天然氣輸配價格監管，減少或取消直接供氣區域內國家級經開區省級管網輸配服務加價。（發展改革委、能源局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（二十三）完善人才政策保障。支持國家級經開區引進急需的各類人才，提供戶籍辦理、出入境、子女入學、醫療保險、創業投資等方面“一站式”服務。允許具有碩士及以上學位的優秀外國留學生畢業后直接在國家級經開區工作。對國家級經開區內企業急需的外國專業人才，按照規定適當放寬申請工作許可的年齡限制。對國家級經開區引進外籍高端人才，提供入境、居留和永久居留便利。（教育部、科技部、公安部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、移民局等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）

（二十四）促進就業創業。對符合條件且未享受實物保障的在國家級經開區內就業或創業的人員，可提供一定的購房、租房補貼，按規定落實創業擔保貸款政策。（財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、人民銀行等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）鼓勵地方人民政府提高國家級經開區內企業培養重點行業緊缺高技能人才補助標準，對國家級經開區與職業院校（含技工院校）共建人才培養基地、創業孵化基地等按規定給予支持。（教育部、財政部、人力資源社會保障部等單位與地方各級人民政府按職責分工負責）